每經(jīng)記者｜余蕊均    每經(jīng)編輯｜劉艷美

圖片來源：每日經(jīng)濟新聞 陳星 攝

9月16日凌晨4時33分，四川省瀘州市瀘縣發(fā)生6.0級地震，川渝多地有明顯震感。據(jù)瀘縣有關方面介紹，截至9月16日11時，瀘縣“9·16”地震已造成死亡3人，重傷3人，輕傷85人。因地震收治入院26人。

與此同時，據(jù)四川省消防救援總隊消息，受地震影響，當?shù)匾患揖破髢苽}庫的170余個儲酒瓷罐受損破裂，200余噸高濃度白酒泄漏。高濃度白酒是甲類火災危險品，遇到火星就會發(fā)生爆燃。為此，四川消防調集9車55名消防指戰(zhàn)員到現(xiàn)場處置，對泄漏的白酒進行持續(xù)稀釋。

四川省地震局當天召開新聞通氣會，專家根據(jù)區(qū)域構造特征、歷史地震活動水平、地震序列特點等綜合分析認為，該區(qū)域近期發(fā)生更大地震的可能性不大，但余震仍將持續(xù)一段時間，應注意后續(xù)余震的防范工作。

而在長江入?？冢虾Ｓ?6日17時解除臺風藍色預警信號，今年第14號臺風“燦都”逐漸遠離。前不久“煙花”過境造成的損失和傷害，仍然記憶猶新，有網(wǎng)友評論說，“風大雨大，決不能心大。”

9月14日，為應對“燦都”來襲，上海外灘江堤區(qū)域臨時關閉 圖片來源：上海黃浦

地震、臺風，只是這個擁有14億人口的大國面臨的諸多災害風險中的一小部分。像今年發(fā)生的甘肅白銀越野賽事故、湖北十堰燃氣爆炸、鄭州特大暴雨等，為什么會導致那么多傷亡？國家減災委專家委副主任、原國務院應急管理專家組組長閃淳昌認為，“預警的及時性、準確性、有效性和覆蓋率不行”，是很重要的原因。

“災害預警能力也要現(xiàn)代化。”不久前，一場關于“災害預警”的跨界研討在成都舉行，一方面肯定了目前防災減災救災工作的進步，更重要的是，需要明確接下來還應該做什么？下一步如何才能做得更好？

挑戰(zhàn)

中國是世界上自然災害最嚴重的國家之一。據(jù)國家減災委統(tǒng)計，全世界有記載的十大自然災害中，有6次發(fā)生在中國，其中3次為破壞性地震，3次為洪澇災害。

21世紀以來，我國才有了真正意義上的防災減災、應急管理。

一個節(jié)點是，2003年取得抗擊“非典”疫情勝利后，大力推進以“一案三制”（應急預案和應急管理體制、機制、法制）為核心內容的應急管理體系建設，清華大學蘇世民書院院長薛瀾，稱之為“實現(xiàn)了我國應急管理體系建設的歷史性跨越”。

另一個標志性事件則是2018年機構改革中，新組建應急管理部，整合了11個部門的13項職能，主管應急管理、防災減災救災和安全生產監(jiān)管，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作，管理近20萬名國家綜合性消防救援隊伍。

瀘縣地震發(fā)生后，武警四川總隊、應急救援部門及多個民間救援組織趕赴當?shù)鼐仍?圖片來源：每日經(jīng)濟新聞記者 陳星 攝

應急管理部今年5月通報稱，全國因災死亡失蹤人數(shù)、因災倒塌房屋數(shù)量、災害直接經(jīng)濟損失占GDP比重，2018-2020年的三年均值，比2015-2017年的三年均值，分別降低36.6%、63.7%、31.3%。

特別是2020年面對大疫大汛雙重考驗，成功戰(zhàn)勝了1998年以來最嚴重的洪澇災害，因洪澇災害死亡失蹤人數(shù)歷史最低。

但風險挑戰(zhàn)依然嚴峻。閃淳昌認為，一方面因為自然災害的突發(fā)性、異常性和復雜性在增加，極端性凸顯。像今年歐洲、美國都發(fā)生了特大洪澇災害，難以預料的全球性氣候反常和難以控制的自然災害時有發(fā)生；

與此同時，我國安全生產處在脆弱期、爬坡期和過坎期，道路交通、煤礦礦產開采，特別是危化品等重點行業(yè)領域重大事故頻發(fā)，以及城市地下管網(wǎng)等基礎設施隨著年限增長，事故隱患逐步顯現(xiàn)，形勢不容樂觀；而公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性和嚴峻性，則帶來新的重大挑戰(zhàn)，不確定性更加明顯。

閃淳昌特別提到，中國目前是“高風險的城市”和“不設防的農村”并存，城市的脆弱性越來越凸顯，主要表現(xiàn)在城市災害的突發(fā)性、多樣性、復雜性、連鎖性，受災對象的集中性，以及災害后果的嚴重性和放大性。

技防

“安全是最基本的發(fā)展環(huán)境。”從技術層面進一步提高監(jiān)測預警能力，是被寄予厚望的。

以地震預警為例，借助電磁波比地震波跑得更快的原理，四川、云南等地居民提前收到來自社區(qū)“大喇叭”、電視彈窗等預警，如今已愈發(fā)成為一種“常態(tài)”。

此次瀘縣6.0級地震，成都高新減災研究所與中國地震局聯(lián)合建設的中國地震預警網(wǎng)，就分別向成都、重慶、瀘州提前49秒、31秒、6秒預警。部分國產手機最新內置了地震預警功能，今天凌晨成功開啟“倒計時”提醒模式。

圖片來源：央視財經(jīng)

不過，應對洪澇、臺風、堰塞湖等一系列災害，技防仍然還有很大提升空間。

作為洪澇災害中最薄弱的環(huán)節(jié)，2000-2010年，山洪災害年均死亡1178人，占因洪死亡74%。2010年以來，國家投資300多億元，初步建成全國山洪災害監(jiān)測預警和群策群防體系，山洪年均死亡減少825人，成效巨大。

但水利部減災中心工程技術研究部副主任劉榮華認為，該監(jiān)測預警系統(tǒng)目前存在的一個主要問題，就在于精準度不夠高。

“精準度不夠高的原因是，山洪防御主要是以雨量指標來進行防御，沒有考慮上下游的關系和前期降雨的影響。”他建議說，在山洪帶防御模式上，調整為以水區(qū)為單元來進行分析，后臺以流域為單元來進行計算。

同時，還應建立漸進式的預警體系，綜合利用天氣預報信息和洪水模型來進行預警，從預見期長的24小時到6小時的天氣預報，作為落區(qū)氣象預警，從而起到提醒作用。

劉榮華提到，在大江大河和資料比較好的中小河流，洪水預報精度“大概能達到80%”，但在小流域，特別是流域面積小于200的“無資料地區(qū)”，則需要采用大量高精度地形地貌數(shù)據(jù)，考慮匯流情況，結合不同預見期的各類數(shù)據(jù)進行預報預警。

四川省自然資源廳機關黨委書記、（兼）省應急管理廳副廳長謝安軍認為，受地形地貌、地質構造等因素影響，一些隱蔽性、突發(fā)性強的隱患，依靠現(xiàn)有技術手段及能力一時還難以及時發(fā)現(xiàn)，精準監(jiān)測預警也有難度。

他表示，截至目前，四川已查明的各類地質隱患達到300多處，但根據(jù)相關統(tǒng)計，近年來四川發(fā)生的災害都不在隱患點，盡管開展多輪拉網(wǎng)式地毯式排查，還有不少隱患沒有被及時發(fā)現(xiàn)和識別。

整合

“構建應急指揮信息和綜合監(jiān)測預警網(wǎng)絡體系”，被明確寫入“十四五”規(guī)劃綱要。

著眼于“全災種、大應急”加快轉型升級，從單一災種應急救援向全災種應急救援轉變，從區(qū)域性作戰(zhàn)向跨區(qū)域、跨國應急救援轉變，從災后救援向防范救援救災全過程參與轉變。

有觀點認為，國家應急管理部和地方應急管理部門的設立，對于統(tǒng)一指揮，整合力量，更加高效地應對各類突發(fā)事件起到了重要作用。但在風險防范和應急指揮過程中，應急管理部門作為平行的政府部門，去協(xié)調其他部門也面臨著不同程度的困難。

系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌能力，面臨不小考驗。

中央黨校（國家行政學院）應急管理教研部教授李雪峰提到，白銀越野賽事故中“天氣情況是知道的，問題是預警決策”；鄭州暴雨災害中，“主要是預警行動展開的問題”。

今年7月，鄭州致地鐵5號線發(fā)生內澇，并導致12人死亡、5人受傷 圖片來源：視頻截圖

而這些挑戰(zhàn)恰恰表明，提升預警能力不能僅靠各個專業(yè)領域的努力，更需要管理層面的整合。李雪峰談到：“在最核心的理念上，各級政府是不是都要從信息獲取、災情研判、預警決策、預警響應這些方面，有明確的認識。”

實際運行中，薛瀾表示，地方政府在預防性減災的投入方面，還存在著“治理失靈”問題。

他解釋說，從參與動機來講，預防性減災是當期就要有真金白銀的投入，但“收益”卻是不確定的，可能產生一種僥幸心理，同時，還有人認為“反正小災問題不大，大災就是大補，中央和其他地方會來幫助我們，這樣就會使得地方政府在預防性減災投入方面動機不足。”

根據(jù)他和團隊的研究，1995年到2014年間，預防性減災的投入總體是增長的，但各省差異比較大，且地區(qū)之間的差異在擴大；不同類型的災種，投入差別也比較大，其中水患最多、地震次之，同時，地震減災的支出波動隨意性相對來講也更大。

“經(jīng)濟增長時，減災的投入是搭了財政的便車，但是在經(jīng)濟進入新常態(tài)，地方財政有更多困難的情況下，會不會受到影響，這是值得關注的。”薛瀾的建議是，在關注科技、關注各種現(xiàn)代化信息手段同時，非常需要建立一個地方政府穩(wěn)定的風險防范投入機制。

另一個更現(xiàn)實的問題還在于，誰來發(fā)布預警？

中國政法大學法治政府研究院教授、應急法研究中心主任林鴻潮表示，目前法律上有關突發(fā)事件預警概念的界定，還存在一些爭議。比如地震速報預警是利用時間差發(fā)布預報，是已經(jīng)發(fā)生的事情，在他看來，就不屬于《突發(fā)事件應對法》規(guī)定的預測性預警，“法律上規(guī)定的一定是事前，即將發(fā)生或者發(fā)生可能性增大，但還沒有發(fā)生。”

而氣象部門發(fā)布的預警（預報），則是對公眾和有關部門的風險提示，具有建議性，不具有法定強制效力。

“氣象臺發(fā)布預報后，政府還要做決策，以政府名義發(fā)出法律意義上的應急預警。”林鴻潮表示，一旦發(fā)出這樣的預警，就意味著政府作出了統(tǒng)一決策，就必然會統(tǒng)一調度，才不會“打亂仗”。